Генезис федерализма

Распад СССР поставил вопрос о существовании России как самостоятельного государства. В то же время недавний опыт появления государств ближнего зарубежья не замедлил сказаться: не только автономные республики, но и отдельные области стремились выйти из состава Российской Федерации, делая тем самым бесполезным ее существование. Все это указывало на необходимость внутренней трансформации и видоизменения самой федеративной системы.

Попытки выработки оптимальной модели для России в свою очередь подняли вопросы об истории становления и сущности федерализма.

Вопросы совершенствования федерализма, автономизации в современных унитарных государствах, конституирования рациональных отношений между центральной властью и регионами в едином политическом пространстве – предмет повышенного внимания политиков и политологов многих стран. И, прежде всего потому, что сложные этнополитические процессы, ревнивое распределение прерогатив и сфер компетенции между властями разных уровней, сочтены аналитиками едва ли не самыми политически взрывоопасными проблемами XXI века даже для вроде бы благополучных западных демократий, не говоря уже о «переходной» России. В последние десятилетия роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.

Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора. В отличие от западного подхода к федерализму, в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса.

Федерализм представляет собой систему разделения власти между двумя или несколькими правительствами, полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же территорию. При системах унитарной государственной власти, которая на данный момент является наиболее распространенной формой правления в мире, имеется только один источник власти, а именно центральное или национальное правительство.

Несмотря на то, что демократия может процветать в условиях обеих систем, различия между двумя типами государственной власти являются очевидными и значительными.

Национально-территориальный подход соответствует международному признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития, способен снять определенные противоречия между национальностями. На протяжении истории понятия “Россия”, “Российская империя”, “Советский Союз” охватывали примерно одну и ту же территорию. В настоящее время происходит формирование Российского государства в новых территориальных границах, в иных геополитических, экономических и прочих условиях.

Поэтому говорить о развитии федеративных отношений в России, лучше с точки зрения государственно-территориального устройства. В современных условиях в преобразовании из формально федеративного, а фактически унитарного Российского государства в подлинно федеративное, можно выделить следующие основные этапы развития: 1-й этап. С 12 июня 1990 г . по декабрь 1992 г ., от провозглашения Декларации о государственном суверенитете до распада СССР. 2-й этап.

Декабрь 1991 г . - март 1992 г . От распада СССР до подписания Федеративного договора. 3-й этап. Март 1992 г . - декабрь 1993 г . От Федеративного договора до принятия новой Конституции Российской Федерации. 4-й этап.

Декабрь 1993 г . - июль 1996 г . от принятия Конституции РФ до выборов Президента РФ. Разрушение СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы породили множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства.

Бывшие союзные республики, независимо от избранной ими формы национально-государственной организации в равной мере стали жертвами системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества.

Россия внешне сохранила основную схему советского федерализма. После принятия Декларации о государственном суверенитете в 1990 году были внесены соответствующие дополнения и изменения в Конституцию страны, повысился статус субъектов федерации, подписан Федеративный договор.

Однако поиск путей преобразования российского федерализма не прекращен.

Принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей ее федеративное государственное устройство, также не прекратило дискуссии по проблемам российского федерализма.

Некоторые вопросы федеративных отношений приобретают еще большую остроту. К их числу относятся прежде всего проблемы суверенитета и самоопределения народов; типа федерации: конституционная, конституционно-договорная или договорная; национальная или территориальная модель устройства; особенности статуса отдельных субъектов Федерации и так называемого асимметричного федерализма; создание Русской республики, как нового субъекта Российской Федерации.

Политические игры вокруг разработки Союзного договора и их трагическое завершение в августе 1991 года не стали уроком. С трудом преодолевается опасный характер дезинтеграции Российской Федерации, крайними проявлениями которой явилось то, что руководство Чеченской республики де-факто поставило ее вне Российской Федерации, республика Татарстан конституционно провозгласила установление ассоциированных отношений с нею, Тува вписала в свою Конституцию право выхода из состава России. В основе имеющегося несоответствия между фундаменталь-ными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями ряда республик или их разночтения, лежит проблема суверенитета.

Камнем преткновения стало положение о Конституциях республик, об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции РФ. Представление о суверенитете государства претерпели значительную модификацию.

Государственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества. В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной модели федерализма - территориальной.

Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ. Но ее невозможно переносить на Россию.

Государство наше многонациональное, поэтому не следует пытаться слепо копировать чужие образцы.

Конституция Российской Федерации является крупным шагом на пути законодательного оформления российского федерализма. В ней зафиксировано федеративное устройство России, хотя российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Она находится в стадии становления, развития. Но сейчас уже можно определить принципиальные основы и особенности российского федерализма.

Россия – единое, союзное государство, в основу которого заложены принципы федерализма. Это закреплено Конституцией Российской Федерации. 'Российская Федерация - Россия, - говорится в статье 1, - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления'. Российская Федерация является федерацией договорно-конституционного типа.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г ., его основные положения вошли в Конституцию РФ. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Одной из особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные образования, а также 56 субъектов (7 краев, 49 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно – территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым образованы субъекты Федерации, что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях. Такое построение РФ обусловлено тем, что Россия многонациональное государство.

Десятки этнических общностей, исторически проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность в составе России, являясь членами Федерации. Это реальность, с которой нельзя не считаться.

Сейчас активно обсуждается вопрос о судьбе национально-государственных образований и модели российского федерализма. Одни считают, что национально-государственные начала нужно сохранить, и развивать их за счет создания новых национально-государственных образований, в том числе Русской республики.

Другие полагают, что наиболее разумный выход - это переход Федерации на территориальный принцип построения, т.е. упразднение национально-государственных образований и деление всей страны на губернии, области (земли). Они ссылаются на мировой опыт, свидетельствующий, что из 30 существующих ныне федераций нет ни одной, построенной по этническому принципу, а три федерации национально-территориального типа (СССР, Югославия, Чехословакия) перестали существовать как федерации именно потому, что были построены по этническому принципу.

Бесспорно, этнонациональный принцип построения федерации весьма уязвим, поскольку существует угроза территориальной целостности государства. В последние годы такая угроза преследует и Россию. Этот принцип провоцирует претензии со стороны титульной нации на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов, затрагивая интересы остального населения и порождая межнациональную напряженность и конфликты.

Этнонациональный принцип российского федерализма исчерпал себя и пришел в противоречие с реальной действительностью.

Границы национальных республик в России лишь условно соотносятся с этническими ареалами народов. Так, в 15 из 21 республиках титульное население составляет менее половины всего населения.

Представляется, что России придется пойти по пути федераций, основанных на территориальном принципе.

Необходимыми шагами в этом направлении являются: а) уравнение в правах с республиками краев и областей как субъектов Федерации с возможным формированием в последующем новых интеграционных образований (губерний, земель); б) обеспечение на территории страны всех конституционных прав человека, гражданина независимо от национальности; в) пропорциональное представительство в органах власти и управления республик, в 'престижных' сферах граждан титульной и нетитульной национальности, двухпалатное законодательное собрание или квотность представительства в однопалатном парламенте.

Конституция РФ подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности. В статье 4 зафиксировано, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и что РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. 'Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними' (ст. 67). Тем самым поставлен правовой предел попыткам расшатать или разрушить единство Российской Федерации. После принятия Конституции РФ угроза территориальной целостности, опасность распада России заметно ослабли.

Территория – сфера территориального верховенства и суверенитета государства. Под территориальном верховенством понимается полновластие государства на своей территории.

Суверенитет государства - это его верховенство по отношению ко всем другим организациям и лицам внутри страны и самостоятельность во всех вопросах его политики в отношениях с другими государствами.

Суверенитет РФ в международно - правовых отношениях в комментариях не нуждается. В сфере внутриполитических отношений самостоятельность власти Российской Федерации не подлежит сомнению. Это проявляется в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (см. ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов госвласти, установленными федеральным законом (см. ст. 77); Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России 9см. ст. 78); Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (см. ст. 85); указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (см. ст. 90); постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст. 115). Для Российской Федерации весьма актуальным является конституционное положение об обеспечении целостности и неприкосновенности своей территории.

Государство вправе обеспечивать территориальную целостность всеми законными мерами. Любые поползновения, направленные на отторжение той или иной территории, провозглашение независимости какого-либо субъекта РФ, является антиконституционным. В связи с этим объявление Чеченской Республики 'независимым' от России государством было противозаконным актом.

Конституция РФ не предоставляет права выхода из состава Федерации ее субъектам.

Отсюда следует, что проведение референдумов по данному вопросу в субъектах РФ является неконституционным, не имеет юридической силы. Одним из принципов российского федерализма является самоопределение народов. На основе этого принципа формировалась сама Федерация, что свидетельствует о свободном и добровольном характере создания РФ. Однако имеются случаи, когда отдельные представители национальной элиты вновь поднимают вопрос о 'самоопределении народа' и требуют его осуществления. В связи с этим необходимо отметить два момента. Во-первых, надо уточнить, что имеется в виду под термином 'народ'. Те, кто манипулирует 'самоопределением народа' в своих политических целях, считают, что термин 'народ' относится к крупным однородным этническим общностям и право на самоопределение должно быть признано только за ними. Но это противоречит международным актам, в которых под народом понимается совокупность всех граждан государства. Во-вторых, следует иметь в виду, что принцип самоопределения народов всегда реализовывался с учетом политической целесообразности. В современную эпоху неприемлемо истолкование этого принципа как непременного политико-территориального самоопределения с правом 'выхода'. Такое толкование принципа самоопределения народов в многонациональном государстве не учитывает права других народов, рядом и вместе живущих, игнорирует право многонационального государства на суверенитет и обеспечение целостности своей территории.

Принцип самоопределения должен реализовываться в соответствии с современным международным правом. В частности, Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г . , устанавливает: 'Ничто не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов . . . и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи'. Принцип самоопределения народов может быть реализован в различных формах в рамках существующего государства. Это проявляется в самостоятельности установления системы органов госвласти субъектами федерации, утверждении национального достоинства, развития языка и культуры и т.п. Форма реализации должна учитывать интересы всех этнических групп, проживающих в республике, и не нарушать целостности территории государства.

Важнейшим принципом федерализма является равноправие субъектов федерации относительно федеральных органов государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом. Это важное условие прочности и эффективности федеративных отношений. В Конституции РФ записано, что 'во взаимоотношениях с федеральными органами госвласти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны' (ст.5). Однако, это равноправие имеет формальный характер. С одной стороны, в Конституции РФ провозглашены права, которыми в равной степени обладают все субъекты Федерации.

Например, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, независимо от размеров территории, численности населения и других различий.

Граждане всех субъектов Федерации участвуют в избрании Президента РФ и Государственной Думы. С другой - конституционные полномочия субъектов Федерации заметно различаются.

Больше прав имеют республики в составе Российской Федерации. В федеративном правовом государстве объем полномочий республик - субъектов федерации не должен быть связан с этнонациональным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей независимо от их национальной принадлежности.

Нарушением равноправия является и приоритет прав 'коренного' населения внутри республик.

Отсюда все 'некоренное' население автоматически попадает в разряд неполноправного. В таком положении оказались 12 млн. русских в РФ, национальность которых не совпадает с названием республики проживания. В таком же положении миллионы других этносов, которые живут не в 'своей' республике или вовсе не имеют своего национально-государственного образования. Речь идет о десятках народов: среди них 32 народа имеют свою государственность за пределами России; 22 малочисленных народа не имеет своих национально-территориальных образований в России; 16 народов, в основной своей части проживающие за пределами РФ, расселены в республиках РФ и других национально-территориальных образованиях.

Республики имеют признаки и атрибуты государств, а другие субъекты являются административно-территориальными единицами.

Каждая республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют только свой устав и законодательство.

Известно, что некоторые субъекты Федерации (автономная область, автономный округ) входят в состав других субъектов.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами госвласти автономного округа и, соответственно, органами госвласти края или области. Такая субординация также не свидетельствует о равноправии субъектов РФ. В результате этого федеративное устройство России выглядит ассиметричным: республики обладают большими правами, нежели другие субъекты Федерации. Более того, некоторые из республик (Татарстан, Башкортостан) на основе Договора с Российской Федерацией получили дополнительные права и имеют особый статус.

Сейчас образовалась 'очередь' на подписание договоров между субъектами Федерации и Российской Федерацией по примеру Татарстана. Если эта тенденция будет продолжаться, то все 88 субъектов будут иметь двусторонние договоры с Российской Федерацией и каждый из субъектов будет иметь свои 'особые' права.

Понятно, что такая федерация станет весьма запутанной и неуправляемой.

Разумеется, теория федерализма не исключает того, что субъекты федерации могут оказаться неравными.

Однако, это бывает в исключительных случаях и должно быть обосновано особыми обстоятельствами или традицией. К примеру, Калининградская область, будучи географически оторванной от остальной территории России, может претендовать на 'особый статус '. То же можно сказать и о Сахалинской области из-за отдаленности и островного положения. В этих случаях предоставление дополнительных прав было бы оправданным и могло быть воспринято другими субъектами с пониманием.

Справедливости ради надо отметить, что за последние два года были предприняты попытки уравнять в правах края и области с республиками. Так, с момента подписания Федеративного договора края и области, автономная область и автономные округа стали субъектами Российской Федерации.

Конституция РФ сделала еще один шаг на пути установления равноправия всех субъектов РФ. Вместе с тем в нее не включено положение о суверенитете республик.

Несмотря на это большинство республиканских конституций определяют свои государства как суверенные. О суверенитете республик в составе РФ пока можно говорить весьма условно. Во - первых, речь идет лишь о внутреннем суверенитете, поскольку республики не являются субъектами международного права. Во-вторых, республики обладают лишь некоторыми свойствами суверенитета (наличием своего законодательного органа власти, правительства Верховного суда, конституции, законодательства, герба, флага и гимна). В-третьих, республики как субъекты Федерации, делегируя федеральным органам часть полномочий и некоторые предметы ведения, тем самым добровольно отказываются от части суверенитета. Лишь вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой госвласти. Таким образом, республики в составе РФ обладают ограниченным суверенитетом.

Носителем государственного суверенитета, является ее многонациональный народ.

Конституция РФ закрепляет принцип государственного единства - основы федеративного государства. 'Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы госвласти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации' (ст. 5). Система органов госвласти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с конституционным строем Российской Федерации.

Субъекты Федерации, вступая друг с другом в отношения хозяйственного, культурного и иного характера, не могут образовывать политические союзы.

Каждый из них есть часть общей (федеративной) системы, внутри которой не должно быть промежуточных объединений.

Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Все это укрепляет государственное единство Российской Федерации, выступает гарантом ее стабильности, устойчивости.

Конституция РФ устанавливает общие принципы организации гос.власти на всей территории страны.

Однако, существующие разные формы субъектов Федерации затрудняют осуществление принципа единства системы госвласти. Ныне в РФ сложились три формы субъектов: национально-государственные образования (республики в составе РФ); административно-территориальные (края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа). В федеративном государстве одним из главных аспектов федеративных отношений является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти и органами власти субъектов Федерации.

Конституции государств с федеративными устройствами знают несколько принципов разграничения компетенции между федерацией и ее членами. В США впервые использовался принцип 'дуалистического федерализма', согласно которому устанавливается сфера компетенции союза, т. е. определяется перечень вопросов, по которым принимать решения может только союз, а все остальные вопросы считаются относящимися к ведению штатов.

Однако реально полномочия федеральной власти значительно шире, т. к. американские правовые доктрина и практика пошли по пути применения принципа 'подразумеваемых полномочий'. Суть его сводиться к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза. В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза в сфере так называемой конкурирующей компетенции союза и членов федерации. В двух азиатских федерациях (Индия и Малайзия) устанавливается трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации. В Конституции РФ закреплен принцип трехчленной системы разграничения предметов ведения и полномочий. В статье 71 дается перечень 18 позиций находящихся в ведении Российской Федерации; в статье 72 указано 14 позиций, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ; статья 73 относит к полномочиям субъектов Федерации все другие вопросы, в решении которых субъекты обладают всей полнотой государственной власти. В ведении Российской Федерации находятся: федеративное устройство; основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального культурного и национального развития; основы единого рынка; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения; оборона, оборонное производство и безопасность; определение статуса и защита госграницы; судоустройство, прокуратура; федеральная государственная служба; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и другие предметы ведения и полномочия.

Указанные сферы имеют общегосударственное значение, и деятельность в их пределах преимущественно федеральных органов полезна и выгодна как федерации в целом, так и ее субъектам.

Статья 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относит: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей; природопользование; разграничение государственной собственности; общие вопросы образования, науки и культуры; вопросы здравоохранения, социальной защиты, социального обеспечения; осуществление мер в чрезвычайных ситуациях; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; отраслевое право; адвокатуру, нотариат; защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления; выполнение международных договоров Российской Федерацией.

Анализ содержания предметов совместного ведения показывает, что среди них преобладают объекты социально-культурного развития. Здесь допустима и целесообразна большая степень децентрализации и учета конкретно - исторических и иных условий развития образования, культуры, науки, здравоохранения, социальной защиты, природопользования и охраны окружающей среды.

Следующая группа предметов совместного ведения включает согласованное решение общеэкономических вопросов. К ним относятся также отрасли законодательства, допускающие более широкий спектр объемов и методов правового регулирования. Здесь центр тяжести перемещается на республики как субъекты законотворчества в области административного, трудового, семейного, земельного, жилищного, водного, лесного и иных отраслей законодательства.

Следующая группа предметов совместного ведения - это согласованная организация некоторых видов государственных органов: судебные и правоохранительные, местного самоуправления и др.

Наконец, еще одна группа включает согласование основных элементов правовой системы в РФ. К их числу относится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов и иных нормативных актов субъектов Конституции РФ и законам Федерации. Сюда же относятся вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями. Таким образом, Конституция в статьях 71 и 72 приводит исчерпывающие перечни того, что находится в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Соответственно субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Что касается полномочий субъектов Федерации, то все субъекты РФ формально равноправны, имеют одни и те же права и полномочия, а также несут равные обязанности в социальной, экономической и культурной областях.

Однако, исходя из сложившихся традиций и реалий, за республиками в составе Российской Федерации закрепляется статус государств: они имеют свои конституции, принимают законы, в них избираются законодательные органы (парламенты), Верховные Суды, а также (по усмотрению), президенты, имеют они и собственную национальную государственную символику, вправе устанавливать свои государственные языки.

Отдельные республики имеют дополнительные права. По Конституции РФ субъекты РФ имеют право: принятия своих конституций и уставов без утверждения их федеральными органами; собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; самостоятельного образования системы органов государственной власти; участия в работе Федерального Собрания. Кроме того, каждый субъект имеет свою территорию, которая не может быть изменена без его согласия.

Помимо зафиксированных в Конституции прав и полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Субъекты РФ участвуют в формировании и деятельности федеральных государственных органов.

Законодательным органам субъектов принадлежит право законодательной инициативы. Итак, Российской Федерации присущи черты, свойственные переходному периоду. Она будет изменяться соответственно реалиям страны.

Вероятнее всего направления этих изменений будут связаны с правовым положением субъектов РФ. Актуальной проблемой остается поиск оптимального соответствия между централизацией и самостоятельностью субъектов, сохранение равновесия между этими началами, чтобы избежать эволюционирования федерализма либо в сторону унитаризма, либо к конфедерализму. Как же сохранить единство РФ, не допуская при этом ущемления интересов республик, автономий, краев и областей? Предлагается, например, модель построения Российской Федерации, согласно которой Россия строится по территориальному принципу (губернии, земли). Сторонников этой модели становится все больше.

Переход от смешанного принципа федеративного устройства к единому, территориальному снял бы существующее противоречие между национально-государственным и административно-территориальным принципами государственного устройства.

Разумное решение проблемы федеративного устройства России может быть обеспечено плавным переходом от национально-территориального деления к административно - территориальному, т. е. такому, когда не этносы создают данное территориальное образование, а сограждане. В традициях России - сохранение многообразия в самоуправлении народов и территорий, бережный учет и согласование интересов наций, обеспечение их демократического сожительства в рамках Федерации.

Российская Федерация является одним из крупнейших в мире многонациональных государств, в котором проживает более 150 народов.

Каждый из этих народов обладает своей спецификой - по численности, социально-профессиональной структуре, типу хозяйственно-культурной деятельности, языку, особенностям материальной и духовной культуры.

Характерной особенностью России является то, что границы расселения народов, как правило, не совпадают с границами определенных республик, краев, областей и округов. На численность и характер расселения национальностей в различных регионах страны сильное воздействие оказывает интенсивность миграционных процессов.

Преобладающее большинство народов страны складывались как этнические общности веками и в этом смысле являются коренными народами.

Отсюда их историческая роль в формировании российской государственности и притязания на самостоятельные национально-территориальные или, по меньшей мере, национально-культурные образования. Хотя российская государственность складывалась столетиями, многие ее современные черты и проблемы являются продуктом недавней восьмидесятилетней истории. Как известно, именно большевистская революция привела к образованию сначала РСФСР, а затем и СССР, то есть к созданию федеративного государства.

Иерархическая четырехуровневая структура этой федерации, наделение тех или иных этносов, причем далеко не всех, одним из видов субъектов Федерации (союзная республика, автономная республика, автономная область или автономный округ), нарезка их границ носили во многом волюнтаристско-конъюнктурный характер, а провозглашенное конституционное право народов на самоопределение вплоть до отделения (по последней Конституции СССР 1977 г. - право союзной республики свободного выхода из СССР) - декларативный характер.

Ситуация усугублялась такими чертами советской национальной политики, прежде всего в сталинский период, как массовые репрессии и депортации ряда народов, пренебрежение к национально-культурным ценностям.

Заложенные в этой политике и в советской модели федерации потенциальные этнонациональные конфликты сдерживались до тех пор, пока действовала жестко централизованная реальная структура власти - КПСС. Начавшаяся под воздействием реформы сверху 'перестройки' эрозия однопартийной политико-государственной системы управления и лежавшей в ее основе идеологии в сочетании с рядом субъективных факторов в конечном итоге взорвали советскую федерацию.

Перемены и реформы последнего десятилетия обусловили глубокие как позитивные, так и негативные изменения.

Непосредственное влияние на сложные процессы в межнациональных отношениях оказывает ряд объективно складывающихся тенденций и противоречий между: стремлением каждого народа к самоопределению, самоутверждению и объективными процессами интеграции общества в целом; возрастающей самостоятельностью субъектов Федерации и объективной потребностью сохранения и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов; тяготением к национально-культурной самобытности и исторически сложившейся духовной общностью народов России.

Названные противоречия и ряд других негативных факторов привели к резкому росту межнациональной напряженности и конфликтов в ряде регионов страны. К числу таких факторов относятся: большое социально-экономическое неравенство между регионами; нарушение прав человека, особенно в соблюдении единых стандартов в реализации социально-экономических благ; рост безработицы, особенно в регионах, располагающих избыточными трудовыми ресурсами; правовая неотлаженность земельных отношений; наличие взаимных территориальных претензий у ряда субъектов Федерации, особенно на Северном Кавказе; слабое законодательное регулирование межнациональных отношений; последствия вооруженного конфликта в Чеченской Республике. Очаги межнациональной напряженности и конфликтов сосредоточены в первую очередь в: местах, непосредственно прилегающих к границе с государствами, где происходят гражданские и межэтнические конфликты; местах сосредоточения и расселения беженцев и вынужденных переселенцев; районах проживания народов, которые вследствие распада СССР оказались разделенными государственными рубежами; регионах (на территориях) с неблагоприятной экологической обстановкой, создающей угрозу разрушения жизненной среды обитания народов; крупных городах со сложной криминогенной ситуацией, нередко приобретающей этническую окраску; районах проживания малочисленных народов Севера. Одной из причин многочисленных и потенциальных межнациональных конфликтов в России, прежде всего в Чеченской Республике, является отсутствие продуманной, ясной и эффективной общегосударственной национальной политики.

Выработка и реализация такой политики в ситуации всестороннего кризиса российского общества и государства - задача чрезвычайно трудная. Ее решение невозможно без опоры на глубокую и обоснованную концепцию национальной политики.

Нельзя сказать, что ничего не сделано для создания такой концепции.

Достаточно упомянуть тот факт, что за последние пять лет федеральными органами власти и управления России приняты сотни различных правовых и политических актов и документов по проблемам межнациональных отношений и национальной политики. За этот период отечественная теоретическая мысль проделала путь от анализа и критики вульгарно-марксистского понимания национального вопроса, теории и практики национальной политики в Советском Союзе с ее идеологическими кредо-лозунгами типа 'торжество ленинско-сталинской национальной политики', 'окончательное решение оставшегося нам от прошлого национального вопроса', 'создание новой исторической общности - единого советского народа' и т.д. к выработке различных новых концепций. Эти концепции в той или иной степени вынуждены считаться с унаследованным от прошлого парадоксом федеративного государственного устройства России. Он состоит в том, что собственно русские, составляющие 84 процента населения страны, формально-юридически не имеют своей государственности.

Исходя из этого, некоторые ученые и политики выдвинули концепцию создания 'Русской республики' в составе многонациональной Российской Федерации. В нее, по их представлениям, должны войти края, области, а также Москва и Санкт-Петербург (как города федерального значения). Эта идея отвергается подавляющим большинством экспертов и политиков, так как ее реализация сократит собственно русские территории до границ XV - XVI веков, спровоцирует дальнейшую дезинтеграцию России. Ибо русские составляют свыше 50 процентов жителей в 16 из 21 республик, входящих в состав РФ, в единственной автономной области, а также в большинстве автономных округов. В совокупности 'коренные' этносы составляют лишь треть населения республик РФ и менее 11 процентов в автономных округах.

Некоторые ищут решение 'русского вопроса' на путях различения понятий 'этнос' и 'нация'. Если первое характеризуется единством культуры, языка, этнического самосознания и других признаков, то второе включает и этносоциальную общность и государственное образование.

Понятие нация используется здесь в его западноевропейском значении, когда английское и французское слово nation означает национальное государство. В данном случае нация является, прежде всего, политико-гражданским понятием, может включать в себя несколько 'народов' и быть тем самым полиэтничной.

Исходя из этого, предлагается конституционно признать в качестве базисного политического субъекта РФ российскую нацию или даже русскую нацию, интерпретируемую, со ссылкой на исторически существовавшее до 1917 года восприятие ее не как только великороссов, как полиэтническое понятие. Слово 'русский', при таком его толковании, заменяет недавно существовавшее слово 'советский', фактически не содержащее в себе этническое.

Действующая же Конституция РФ 1993 года, отражая крайне сложное состояние страны в момент ее принятия после трагичных октябрьских событий в Москве и недальновидность редакторов ее текста, противоречива и путана по этому вопросу. В преамбуле и в статье используется выражение 'многонациональный народ' РФ, в статье говорится о 'равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации', а в статье 9 - о правах 'коренных малочисленных народов'. Исходя из концептуально-практических подходов к решению национальных проблем и соответствующих им моделей организации государственного устройства России, эти концепции можно разделить на три основные группы: унитаристские, федералистские и националистическо-дезинтегралистские.

Рассмотрим их вкратце. В основе унитаристских концепций национальной политики лежат как монархическо-националистические, так и внешне демократические позиции.

Первые, как известно, выступают за восстановление России в границах 1913 года и замену национально-государственного деления административно-территориальным, губернским. По мнению некоторых из них, русские перестали быть собственно этносом. Они содержат в себе надэтнические, трансэтнические черты и составляют государствообразуюшую основу России.

Вторые, опасаясь дезинтеграции России в результате 'суверенизации' и нарастания сепаратизма и соглашаясь с некоторыми аргументами первых об искусственности национально-государственного деления России (в качестве примера обычно приводят провозглашение III Всероссийским Съездом Советов в январе 1918 года РСФСР как федерации свободных республик наций, населяющих Россию, хотя в то время на ее территории не было еще ни одной национальной республики или иного национально-автономного или даже просто автономного образования), предлагают перейти к исключительно административно-территориальному делению страны на земли, губернии, волости, области и т.д.

Этнонациональные же права и интересы можно реализовывать, по их мнению, через максимально широкую национально-культурную автономию. В отличие от сторонников федералистских концепций национальной политики, приверженцы унитаристских концепций отвергают этническую государственность внутри России и лежащее в ее основе 'большевистское право наций на самоопределение', понимаемое фактически как самоопределение 'коренной нации'. При этом они ссылаются на отсутствие объективных параметров или критериев (таких, например, как численность, автохтонность или компактность проживания этноса на данной земле) деления народов на 'титульные' и 'полутитульные', наделенные территориальной или культурной автономией.

Предоставление же каждому этносу и национальному меньшинству права 'закрепить' за собой в качестве национально-территориальной автономии какую-то часть российской территории привело бы к раздроблению страны на сотни уделов и к неизбежному распаду России.

Федералистские концепции национальной политики, наиболее реалистично учитывают современное состояние общества и государства страны.

Сторонники этих концепций связывают решение национальных проблем с той или иной формой федеративного государственного устройства России.

Российская Федерация унаследовала от советского прошлого искаженную модель федерализма: она иерархична и ассиметрична, построена на причудливой смеси этнонационального и территориального (национально-государственного и территориально-административного), договорного и конституционного принципов, часть субъектов федерации входит в состав других субъектов. Это наследие усугублено действующей Конституцией РФ. Возьмем, например, статью этой Конституции. В первом ее пункте провозглашается равноправие субъектов Российской Федерации. Во втором же пункте данной статьи только республики (напомним, их 1) объявляются государствами и только им предоставляется право иметь свои конституции.

Остальные же 68 субъектов РФ могут иметь лишь уставы. Более того, в части этой же статьи объявляется, что 'все субъекты Российской Федерации между собой равны' лишь 'во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти'. В период 'парада суверенитетов' элиты некоторых титульных наций смогли во вновь принятых конституциях и в других правовых актах в нарушение федеральной конституции закрепить особые права за своими этносами и за 'национализированными' ими республиками. Часть из этих прав затем была подтверждена двусторонними договорами между федеральными властями и властями республик. В ответ на это территориальные субъекты Федерации стали добиваться расширения своих полномочий.

Федеральный центр постепенно уступал давлению наиболее влиятельных из них и имеющих, подобно Оренбургу, Калининграду или Краснодару, влиятельных покровителей в высших эшелонах власти. Затем этот процесс стал распространяться и на другие субъекты Федерации, превратившись в предмет торга, компромисса и сделок между федеральными и региональными властями.

Заключаемые между ними договоры инициировали двойственный процесс: 1) постепенного, хотя и избирательного, уравнивания прав национально-государственных и административно-территориальных субъектов Федерации; 2) создания нового неравенства за счет предоставления административно-территориальным субъектам, с которыми заключены договоры дополнительных прав и привилегий.

Вместе с тем, по мнению сторонников децентрализованного федерализма, Россия так и не стала подлинной федерацией, оставаясь, по существу,скорее унитарным государством.

Особого внимания заслуживает позиция тех, кто настаивает на деэтнизации государственности и деэтатизации этничности, стремясь перейти к территориальному федерализму.

Вмести с тем, они выступают против полной 'разэтнизации' федеративного устройства России.

Федерализм должен служить удовлетворению культурных, социально-экономических и иных интересов в равной мере всех этно-национальных общностей и групп. Этого невозможно добиться без национально-культурной автономии.

Национально-культурная автономия выступает как дополняющая федеративное устройство страны форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (статья Федерального закона 'О национально-культурной автономии', вступившего в силу в июне 1996 года). Согласно статьи этого закона 'Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение'. Иначе говоря, национально-культурная автономия не является государственной организацией национальной (этнической) общности и не предоставляет права на национально-государственное самоопределение.

Данный закон отверг также содержащуюся в одном из проектов закона возможность образования местных единиц национально-территориального самоуправления: национальных районов, поселков, сельских и иных поселений.

Национально-культурная автономия, в соответствии со статьей этого закона, основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Национально-культурная автономия имеет право: получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; и ряд других прав.

Организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными. Итак, рассмотренный Федеральный закон отказался от более радикальной позиции, в соответствии с которой национально-культурная автономия должна быть формой национально-территориального самоуправления национальностей и национальных меньшинств. Такая экстерриториальная форма национально-культурной автономии наряду с несомненными достоинствами имеет и ряд недостатков: некоторые лидеры этнонациональной государственности усматривают в ней попытку демонтажа национальной государственности со стороны федерального центра; недостаточная психологическая подготовленность русских и титульных наций в республиках способствовать реализации названных выше прав национально-культурной автономии других народов; и, пожалуй, самое главное - отсутствие в стране достаточных материально-финансовых ресурсов для сколь-нибудь полной реализации в ближайшей перспективе заложенного в законе потенциала.

Думается также, что законодателю следовало бы пойти на предоставление национально-культурным автономиям права законодательной инициативы и возможности участия в выборах и представительства в органах власти на местном уровне. Ибо большинство этнических конфликтов возникает на местном уровне, в повседневной жизни людей, и поэтому зачастую именно местные власти оказываются более эффективными в урегулировании и предотвращении этих конфликтов, чем региональные и федеральные власти.

Националистическо-дезинтегралистские концепции . При всем внешнем разнообразии их объединяет примат национально-этнического (нередко в сочетании с конфессиональным) над общественным и общегосударственным.

Концепции этнического национализма стремятся подчинить интересы отдельного человека неким 'высшим' интересам, 'интересам нации'. Толкование и выражение последних обычно стремятся узурпировать этнократические элиты и криминальные структуры. Для них этатизация межнациональных отношений есть способ установления неограниченного контроля над нацией (этнокультурной группой как в случае с казаками) в корыстных целях.

Федеральные концепции национальной политики . Угроза дезинтеграции России после распада Советского Союза побудила Совет Национальностей Верховного Совета РСФСР утвердить уже в 1992 году по существу первую федеральную концепцию национальной политики. С тех пор были предложены различные варианты такой концепции как государственными органами (прежде всего бывшим Министерством РФ по делам национальностей и региональной политике, а недавно Правительством РФ), так и различными научными коллективами, движением 'Сенежский форум'. Некоторые элементы общегосударственной концепции национальной политики содержатся и в посланиях Президента РФ. И, наконец, указом Президента РФ ?909 от 15 июня 2001 года утверждена 'Концепция государственной национальной политики Российской Федерации'. Рассмотрим основные положения данных федеральных концепций.

Необходимо обратить внимание, прежде всего, на название утвержденной вышеупомянутым Указом Президента РФ концепции. Речь теперь идет именно о 'государственной' национальной политики, и не 'в' Российской Федерации, а Российской Федерации. Тем самым существенно уточняется и ограничивается объем и характер национальной политики, которую официально сформулировали и намерены проводить в жизнь федеральные органы государства. При этом сама эта концепция понимается как 'система современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее именуются - органы государственной власти) в сфере национальных отношений'. Таким образом, данная концепция призвана стать ориентиром для деятельности как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Федерации. Под национальной политикой в этих концепциях понимается система мер, направленных на создание условий для полноправного социально-экономического и национально-культурного развития всех народов России, упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина и признания его высшей ценностью.

Национальная политика должна строиться на основе определенных принципов, тщательного и своевременного отражения всего многообразия интересов народов России, их согласования друг с другом, а также с общенациональными интересами. Под принципами национальной политики понимаются основополагающие идеи, нормы и приоритеты на всех уровнях ее формирования и реализации. Эти принципы основываются на соответствующих положениях Конституции РФ и общепризнанных нормах международного права.

Ведущими принципами национальной политики в РФ являются: равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от его расы, национальности, происхождения, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям; запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранение исторически сложившейся целостности Российской Федерации; равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; гарантия прав коренных малочисленных народов в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права и международными договорами РФ; право каждого гражданина определять свою национальную принадлежность без всякого принуждения; содействие развитию национальных культур и языков народов РФ; своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов; запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждения социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти и вражды; защита прав и интересов граждан РФ за ее пределами, поддержка соотечественников, проживающих в зарубежных странах в сохранении и развитии родного языка, образования, культурных и национальных традиций, в укреплении их связей с Родиной в соответствии с нормами международного права.

Названные принципы образуют фундамент национальной политики Российской Федерации, ее целей и задач.

Однако этот фундамент окажется только тогда прочным, когда он будет возведен на почве 'нового (сбалансированного) федерализма'. Такой федерализм должен сочетать в себе единую, но не единообразную, и гибкую правовую систему с иерархической соподчиненностью федеративных конституции, законов и конституций, уставов и законов субъектов федерации; единые стандарты прав и свобод граждан; широчайшее местное самоуправление с национально-культурной автономией для всех проживающих на территории страны этносов и этнических групп; сосуществование общенациональной системы ценностей и приоритетов с плюрализмом этнических, конфессиональных, групповых и региональных культурных и социально-политических ценностей, традиций и предпочтений.

Ключевым фактором, который может обеспечить единство страны и решение основных и наиболее конфликтогенных национальных проблем в условиях федеративного устройства, является обеспечение равных условий жизни граждан вне зависимости от места их проживания, относительно равного распределения по регионам общероссийских стандартов качества жизни. Это может быть достигнуто с помощью: экономического стимулирования федеральной властью совместно с органами власти соответствующих субъектов Федерации рационального размещения производительных сил по территории России; осуществления политики, направленной на более активное перемещение граждан по территории РФ; рассредоточения центральных федеральных органов государственной власти (государственных учреждений) по территории России; развития системы местного самоуправления.

Российский федерализм в его современном виде не способен предотвратить дальнейшее обострение национальных конфликтов и угрозы попыток решить насильственным путем эти проблемы.

Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества. В их числе и мощные в политическом и экономическом отношении государства (США, Канада, ФРГ, Австралия), и государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем индустриального развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), и развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские эмираты, Коморские острова). Федерация, как говорилось уже выше, - это такая форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований объединяются и создают новое союзное государство.

Составляющие федерацию государственные образования (штаты, республики, земли, провинции, кантоны и др.) являются ее субъектами, обладающими определенной политико - правовой самостоятельностью. В состав современных федераций входит различное число субъектов: США - 50, Австралийского Союза - 6, Канады - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, ФРГ - 16, Швейцарии - 23, Аргентины - 22, Бразилии - 26, Венесуэлы - 20, Мексики - 31, Индии - 25, Пакистана - 4, ОАЭ - 7, Малайзии - 13, Нигерии - 21, Коморских островов - 3. Самое большое количество субъектов входит в состав Российской Федерации - 88. Федерации создаются по различным признакам.

Наиболее распространенными являются федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австрия, Мексика, Австралия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.). В прошлом существовали федерации, основанные по национально - территориальному признаку (СССР, Югославия, Чехословакия). Однако эти федерации распались, не выдержав испытание временем. Жизнь показала, что в таких федерациях сохраняется угроза национал - сепаратизма. При определенных обстоятельствах дезинтеграционные, сепаратистские тенденции могут взять верх и привести к распаду единого федеративного государства.

Именно это и произошло с указанными федерациями, когда республики, входящие в их состав, под флагом самоопределения наций отделились и создали суверенные государства.

Существуют федерации, в которых при доминировании территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. К таким федерациям можно отнести Швейцарию, Канаду, Пакистан, Бирму. Есть федерации, созданные по языковому признаку. Это, например, Индия, Бельгия, где помимо прочего субъекты отличаются наиболее употребляемым языком.

Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной, ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство в определенной степени является носителем элементов федерализма. К примеру, Испания является унитарным государством.

Однако ее законодательная власть, широкие полномочия 17 автономных областей приближают Испанию к федеративной форме устройства. В Великобритании, например, существует унитарная государственная власть.

Парламент этого государства обладает исключительными полномочиями по всем вопросам, относящимся к жизни Соединенного Королевства. Хотя он и делегирует местным органам полномочия на управление вопросами местного значения, Парламент может потребовать от городов и графств исполнения распоряжений, которые он сочтет нужными и даже соответствующим решением упразднить эти административные единицы или изменить их границы. В США сложилась совсем другая ситуация.

Законы национального правительства, расположенного в г.Вашингтон, округ Колумбия, распространяются на любое лицо, проживающее в пределах границ государства, тогда как законы каждого из 50 штатов применяются исключительно к лицам, постоянно проживающим на территории соответствующего штата. В соответствии с Конституцией США Конгресс не наделен полномочиями на отмену закона штата, но и штат не может присвоить себе полномочия, относящиеся исключительно к компетенции национального правительства. При этом в условиях американского федерализма Конституция США является источником полномочий как для национальной государственной власти, так и для власти штата. Этот документ в свою очередь отражает волю американского народа, высшую власть . в . демократии. В федеративном государстве центральное правительство осуществляет определенные властные полномочия и обладает полным суверенитетом в сфере внешней политики.

Осуществление полномочий в сфере внутренней политики происходит по более сложной схеме. В соответствии с Конституцией правительство США обладает исключительными полномочиями на регулирование торговли между штатами и внешней торговли, денежной эмиссии, решение вопросов по натурализации иммигрантов, содержанию армии и флота, а также по другим вопросам. США гарантируют каждому штату республиканскую форму правления, то есть невозможность создания в каком-либо штате иной формы правления, например, монархии.

Указанные области относятся к тем сферам, в которых национальные интересы явно преобладают над интересами штатов и поэтому они полностью отнесены к компетенции национального правительства.

Национальное правительство обладает также судебными полномочиями по разрешению споров между двумя или несколькими штатами и между гражданами различных штатов.

Федеративное государство отличается от конфедерации, или союза государств.

Конфедерация - это межгосударственный союз, члены которого суверенны, обладают правом санкционирования и отмены актов федеративных органов, имеют независимую систему органов власти, самостоятельное гражданство, валюту национальную армию.

Конфедерация носит международно-правовой характер и, как правило, образуется для достижения ограниченных целей (военных, политических и т. п.), является аморфным образованием, в котором отсутствует единообразие экономической, политической и правовой системы.

Поэтому конфедерации, как показывает история, имеют временный характер. Они формируются либо на пути к созданию федерации, либо - к ее размежеванию. Так, Европейский союз в настоящее время представляет собой конфедерацию, трансформирующуюся в федерацию. Когда - то США, Швейцария были конфедерациями, а затем превратились в федерации.

Федерация – это объединение государственно - правовое. Она закрепляется в виде единого государства.

Составляющие его субъекты не имеют права нарушить территориальную целостность федерации, в одностороннем порядке выйти из нее, хотя на практике это имело место. В федеративном государстве предметы ведения и полномочия распределены между федеральным центром и субъектами федерации. Как правило, в таких государствах существует двухпалатный парламент. Одна палата (верхняя) выражает интересы субъектов федерации (штатов, провинций, земель, кантонов, республик и т. д.), другая (нижняя палата) - является органом общефедерального представительства. В этом одно из принципиальных отличий федеративного государства от унитарного.

Федерализм нельзя смешивать с децентрализацией и автономным самоуправлением.

Государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. И, наоборот, государство может быть построено на широкой автономии частей и в то же время может быть нефедеративным.

Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т. е. ему предоставляется право принятия собственной конституции, которая должна соответствовать союзной конституции. Он обладает правом издания законодательных актов, действующих только на территории этого субъекта и соответствующих федеральному законодательству (принцип приоритета федерального законодательства). Субъект федерации имеет свою собственную правовую и судебную системы.

Однако, принципы организации и пределы юрисдикции судебных и иных органов определяются конституцией федерации.

Субъекты федерации имеют представительство и участвуют в работе высших органов государственной власти, прежде всего в парламенте. В двухпалатном парламенте во многих странах в верхнюю палату избирается равное количество депутатов от каждого субъекта федерации, хотя бывают и исключения. Так, в Австралии в состав верхней палаты (сената) входят 76 человек - по 12 от каждого из шести штатов и по два от двух территорий, которые избираются по системе пропорционального представительства. В сенате США, палате, выражающей интересы штатов, 100 человек - по два от каждого из 50 штатов независимо от численности населения штата. В Совете кантонов Швейцарии заседают 46 депутатов - по два депутата от 22 кантонов и по одному от полукантонов. В нижнюю палату законодательной власти Австрии - Федеральный совет (бундестаг), в составе которого 63 человека, - каждая земля выделяет число депутатов, пропорциональное числу граждан земель.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Конституции федеративных государств используют несколько принципов разграничения предметов ведения.

Согласно принципу «дуалистического федерализма», впервые использованному в США, устанавливается сфера исключительной компетенции федерации, т.е. дается перечень вопросов, по которым принимать решения может только федерация, а вопросы, не упомянутые в этом перечне, считаются относящимися к ведению штатов. В ФРГ и Австрии устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция федерации и членов федерации, а в Индии и Малайзии - трехчленная система разграничения полномочий между союзом и субъектами федерации.

Например, по Конституции Индии в первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации, во вторую сферу - вопросы, отнесенные к компетенции штатов, в третью сферу - вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и штатов.

Федерации отличаются друг от друга по степени централизации власти и управления.

Преобладают федерации централизованные, в которых довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации.

Например, в перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации, в Конституции Индии входит 97 пунктов, в том числе такие вопросы, как установление маяков, добыча и распределение соли, налоги на продажу газет и на объявлениях, помещенные в них, разрешение демонстрирования кинофильмов и т. п. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Анализ проблемы унитаризма и федерализма позволяет сделать ряд выводов. 1. Государство – это политическая целостность, образуемая национальной или много национальной общностью, закреплённой на определённой территории, где поддерживается юридический порядок, установленный элитой, которая монополизирует институционализованную власть, обладая законным правом применения принуждения.

История знает три основных типа устройства государства: унитарное, федеративное и конфедеративное государство.

Унитарное (неделимое) государство - форма государственного или национально-государственного устройства, при котором территория государства в отличие от федерации, не имеет в своем составе федеративных единиц - субъектов федерации, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, округа, районы, департаменты и т.п.) . Федерация - форма государственного устройства, в соответствии с которой государство состоит из государственных образований - субъектов федерации, наделенных значительной автономией, не нарушающей, однако, целостности государства.

Наименее жесткие связи существуют в конфедеративном союзе, где части (субъекты федерации) могут не подчиняться целому и даже превалировать над ним. 2. Федерация является распространенной формой государственного устройства. Ныне в мире насчитывается около 30 федеративных государств, большинство из них крупные по территории и численности населения сообщества.

Федерации создаются по различным признакам.

Наиболее распространенными являются федерации, построенные по территориальному признаку. К федерациям смешенного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально - государственные и национально - территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно - территориальные образования (края, области, города федерального значения). Существуют федерации, в которых при доминировании территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. Есть федерации, созданные по языковому признаку.

Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной, ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство, в определенной степени, является носителем элементов федерализма.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Конституция РФ не содержит общих положений о порядке распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами и не закрепляет каких - либо принципов на этот счет. Есть перечень полномочий Федерации, где указываются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов этого субъекты обладают всей полнотой власти.

Федерации отличаются друг от друга по степени централизации власти и управления.

Преобладают федерации централизованные, в которых довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. В федеративных государствах предусмотрены гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации.

Взаимоотношение между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво.

Преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. Ныне федерации остаются одной из эффективных и жизнеспособных форм государственного устройства. 3. В основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти связаны общеобязательными нормами Федеральной Конституции и взаимной ответственностью.

Закрепленное в ней разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов и органов субъектов Федерации должно лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим стоит проблема формирования единого конституционного пространства в нашей стране.

Субъект Федерации принимает конституцию или устав, при несоответствии этих актов Федеральной Конституции уполномоченные органы обращаются в Конституционный суд, который выносит решение о неконституционности положений этих актов.

Подобные споры могут привести к конфликтам.

Поэтому целесообразнее использовать институт предварительного контроля; только при этом условии федерализм в России может обеспечить не ослабление, а сохранение и укрепление единства государства и его демократического характера.

Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов - только одна функция федеративного строя, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения. Его другая функция - рационализация власти и управления общественными и государственными делами в интересах сохранения и поддержания демократического конституционного строя. Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали.

Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией в целом и ее субъектами. Это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы способствовать более тесному единству субъектов, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости.

Неравноправие субъектов федерации в экономической сфере порождает негативные политические последствия, усиливает стремление краев, и областей преобразовываться в республики.

Характер современного российского федерализма таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области и т. д. Для нашей страны всегда было характерно существование единой суверенной власти. Она по настоящее время продолжает оставаться основой российской государственности.

Основная проблема состоит не в образовании Русской республики, а в создании действенного механизма реализации конституционного равноправия субъектов Российской Федерации. Речь должна идти не о раздроблении единой суверенной власти, а о рационализации ее, разумной и целесообразной организации.

Список литературы 1. Конституция Российской Федерации.

Комментарий. -М.: 'Акалис', 1997. 2. Гаджиев К.С. Политическая наука: Учебное пособие. 2-е изд. -М.: 'Межд.

Отношения', 1996. 3. Зубов А. Г. Возможен ли федерализм в России? // Родина, -1996, - № 2, с.18-24. 4. Коржихина Т. Федерализм или унитаризм ? // Свободная мысль. -1995. - № 6. -с.94 - 103. 5. Любимцев.

Российский федерализм: проблемы и решения // Экономист. -1995. -№ 6. -с.11 - 24. 6. Пастухов В. Б. Новый федерализм для России : институционализация свободы // Полис. - 1994. - №3. - с. 74 - 79. 7. Ржевский В.А. Субъекты РФ: типология и конституционные основы организации//Государство и право. -194.-№10. 8. Тавадов Г. Т. Конституционные принципы российского федерализма //Социально-политический журнал.1995.№5,с.40-51. 9. Тавадов Г. Т. Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. -1997. -№1, с.38-45. 10. Элейзер Д. Дж.

Сравнительный федерализм // Полис. - 1995. -№5. - с.106 - 114. 11. Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. -1994. -№ 8-9.-с.8-16. 12. Чиркин В. Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. -1997. -№ 1. -с.4 -11. 13. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм // Государство и право. - 1995. - № 3. - с.3 - 14. Список источников Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. (Открытый доклад). М., Гуманитарный и политологический центр 'Стратегия', Изд-во УРСС, 1996. С.79 Национально-культурные автономии и объединения.

Историография.

Политика.

Практика.

оценить коммерческую недвижимость в Белгороде
оценка склада в Москве
оценка станка в Калуге